民国初年烟草公卖
历史我记录，让历史不再只是王侯将相
目录 |
（一）清末专卖制的酝酿
外国烟草和烟制品继续输入及资本主义烟草公司在中国垄断局面日益加剧，在清朝廷内部一部分人中越来越引起重视。
《捷报》1909年3月13日载：据说由于纸烟入口的增加，利权外漏，政府正在考虑采取抵制方法。有人建议农工商部应成立一中国烟草公司，并设置督办，责成其改进烟草事业。在此期间，关于外国烟草专卖制度已介绍到中国，如日本、法国、意大利、土耳其等国皆公布了烟草专卖法律，均归国家专卖。在这种背景下，清政府从财政收入出发，开始酝酿烟草专卖制度。 最初，烟草专卖思想在一些洋务派官僚中产生，以盛宣怀为代表。
1909年，盛在答复度支部询问拟办烟草专卖事宜时，曾提出对烟草施以重税，“拟请奏明先设专卖局，全归官办”，并拟专卖条例数则，其基本内容摘要如下：
第一、进口限定数量，“由官办专卖局购收，无论何人不能直接行销”。私商不得擅自进口，进关携带烟草者限定数量。
第二、将各口岸洋商、华商烟草制造厂“统由中国政府购回”，以成官办。
第三、内地烟草专卖办法：（1）按地区设专局，收买烟叶及发售卷烟；（2）种植烟叶“须立簿登明，悉归专卖局收买，不准售与他人“；（3）认定制造人及零售人，发给“官照”，原料及零售卷烟“统由专卖局发给详细凭单，粘贴印花”；（4）无照经营或私藏者没收处罚；（5）进口卷烟按每千支征银五钱纳税，内地税厘仍旧照纳。
清政府对烟草专卖虽经过一番酝酿和筹划，但终究未能成为现实。这同清王朝的覆灭有关，不过其主要原因仍在于：（1）由于主权的丧失，增加关税必然“为条约拘牵”，必然会晕到来自外国势力的反对，收买外国企业也只是一句空话；（2）收买洋商、华商之制造厂存在资金上的困难；（3）由于各地情况复杂和有关政策的混乱，加上统治者的无能和腐败，烟草“官办”或专卖实际上是办不到的。但是，清末关于专卖制度的酝酿为后来北洋政府实行烟草公卖奠定了思想基础，这一点是值得肯定的。
（二）民国初年公卖制度的建立
随民国三年一月，北洋政府推行牌照税，公布了《贩卖烟酒特许牌照税条例》，规定营业者须赴官署领取牌照，烟酒批发商店一年纳税40元，专业零售店纳16 元，兼营零售店纳8元，摊贩纳4元。这一规定除广东和贵州略有变通外，已在全国推行。这是整顿全国烟酒税和实行烟酒公卖的前奏。
民国四年五月，经大总统批准公布了《全国烟酒公卖暂行简章》，特设全国烟酒公卖总局，任命纽传善（前陕西财政厅厅长）为总办，实行烟酒公卖，其宗旨为“整顿全国烟洒，规定公卖办法以实行官督商销”。这就是中国历史上的第一次烟草专卖。实行烟酒公卖，虽与整顿、改革当时的烟酒税有密切关系，但其基本出发点在于通过税筹集资金，增加财政收入。在政府公布公卖简章的同时，又相继人以布了《各省烟酒公卖局暂行章程》、《烟酒公卖栈暂行章程》、《征收烟酒公卖费规则》等文件。这些文件对烟草公卖制度及其实施作了比较说尽的规定，其基本内容可归纳为以下几点：第一，全国按区域设立公卖局和分局，招商组织公卖分栈和支栈，收取押款（以1千元以上5万元以下为定额），从中拨给相当经费，并发给经营执照。第二，公卖局每月核定价格，通知各分栈执行。如私自增减公卖价格，处以罚款，并查禁私烟。 第三，原有之各项税、厘、捐等由公卖局代收分拨。第四，在核定成本、利润的基础上加收10%—50%的公卖费定为公卖价格，公卖费直接缴存省支金库。第五，凡国产烟草和烟制品均由公卖化栈经营，由公卖费中提取5%作为应得之利润。
（三）公卖的意义及公卖制度的推行
所谓公卖，与专卖有所区别。《烟酒税法提纲》云：公卖与专卖虽易相混，而其意义则迥不相同。专卖者，无论一部分或全部……政府握专卖之权；若公卖者，凡烟类或酒类之产、制、运、销等营业，悉听人民之自由，官厅不过于其烟类或酒类之量数按照价格抽以若干之公卖费。在政府创办公卖，本为谋整顿现行烟酒税之便利，以期增加烟酒上之收入，于专卖之旨趣相去本远，故其意义欲为简单之解释，即谓烟酒加税之变相也亦无不可。
民国五年，烟草公卖制度在除新疆、咱边外的大部分地区推行，这在当时烟草“官办”或专卖的历史条件不成熟的情况下，是具有积极意义的。
1、公卖费的征收，使烟草税率提高，不仅符合“寓禁于征”的基本政策，而且增加了税收。根据公卖费率的规定，各地在执行中低者“按价值百抽十”，高者“按价值百抽三十”，平均税率20%，比原有税率高得多。据《提纲》记载，“公卖费率采取从价主义，其每年收入较之从量帛收之厘税自不可同日而语……预计至少亦必在厘税旧额两倍以上。”
2、实行公卖，无疑对烟草税的混乱状况是一次整顿。《烟酒税法提纲》有这样的评论：上年创定烟酒公卖制度，推行各省，其表面因为增益烟酒收入之法，而其内容又含有整顿现行烟酒税之性质。俾现行之烟酒税经比整顿后既不致减少，其原额复能于整顿中更增若干之收入……公卖办法各省皆同，主名称上言已昭划一。至论其费率，目前省虽有别，而县则相同，较之原有烟酒税已属简单。若进而谋各省统一之费率，经亦易如反掌之事。且改革烟酒税公卖为归宿，则凡旧日烟酒上负担之一切税目，悉归入公卖一道征收，尤与创办烟酒公卖之本旨相合。
3、通过公卖、政府对烟草商品的价格及经商机构等有一定程度的控制。在公卖制度下，各烟酒公卖分栈和支栈受各主管公卖局及分局之管理和监督，公栈经理人缴纳押款，“此项押款在公栈之经理人系保全征收上之信用，而在政府得此收入即属无利之借金。”因此，政府在管理和资金上均对商人有所控制。应当指出，公卖的范围当时仍限于“土烟土洒”而“关烟洋酒”之纳税，“因种种条约之关系，不能由我自由变更或另设他种名目以令其负担额增加，因公卖办法实行以来，对外烟外酒不能发生任何之效用。”因此，烟酒公卖制度对洋烟和洋商在华的利益丝毫未有触动，这是同当时的历史条件密切相关的。
（四）公卖体制之衰亡
推行公卖，加重税负，使商人对这一制度“尤感痛苦”。但在税收负担上，洋货税轻，华货税重，此“病商蠹国”之兴招致华商的一致反对。
1916年9月，中国烟酒联合会代表一行32人，由陈良玉率领北上请愿，向中央政府递呈了请愿书。该书胪陈烟酒业之状况、请愿之理由和请愿之主旨，表明烟酒税名目繁多，于业不振，并华洋税负不公。“外国烟公司前在产地收买原料，近复辟地自种烟草，运输全国，获利甚丰，税务所、公卖局俯首侧目，不敢过问。”同时指出，国家颁行税法，须得国会之表决同意，而公卖章程及有关制度，未经国会通过，却以总统命令颁布，此不符法定程序。在全国烟酒联合会的影响之下，各地（尤其是南方）商人纷纷向政府陈述不同意见，有的甚至一针见血地指出，筹办公卖，增加烟酒税收入，是为大总统称帝张本。公卖制度产生后，其运行是相当困难的，这与当时所面临的十分复杂的政治经济和社会环境有关。烟类公卖，承“寓禁于征”之后，行“官督商销”之法，其最初所谋，未尝不可。然因循日久，渐致疲玩，公卖章制，仅存具文，形同虚设。公卖自民国四年开办以来，迄民国十六年止，其间各省施行之际，仍无异一种征收制度，分栈经理，亦成为征税之司员，越到后来，越徒有公卖之名，并无公卖之实，与官督商销之意相去甚远。至于此后之烟酒公卖，仍作为一种征收制度存在，而烟草仅限于烟叶，烟制品实行的则是统税体制。
十九世纪末至二十世纪初，外国资本主义逐渐向垄断和集中发展，不少国家对烟草实行国家专卖。中国政府在对烟草采取重税主义的同时，曾依照西方和日本酝酿实行烟草专卖。民国初年，在不能实行完全专卖的情况下，政府推行烟草公卖体制，这就是中国烟草专卖的开端。
